فروشگاه ساز بهبود

نقش دولتهای عضو آژانس بین‎المللی انرژی در سیاست‎گذاری ملی انرژی

اکبر نعمت‎الهی، مهرداد موسوی غروی

سازمان توانیر

خلاصه

            بخش انرژی و ماهیت آن در کل اقتصاد به شکل سنتی سبب شده تا دولتها به شکلی گسترده با آن درگیر باشند به گونه‎ای که در آخرین دهه قرن بیستم تغییراتی بنیادی در این درگیری و شمولیت ایجاد شده است و هنوز این روند در حالت تکامل در زمینه‎های مهم سیاست‎گذاری تداوم دارد. بخصوص در کشورهای شرق اروپا، دولتها در جستجوی تعاریفی مجدد از نقش خود در اقتصاد انرژی هستند. تجربه‎ کشورهای عضو OECD (سازمان همکاری اقتصادی و توسعه) درسهــایی گـــرانبها در زمیـــنه‎هایی چـــون تغییر سیاستها، روشهای مداخله دولت، آزادسازی، خصوصی‎سازی در بخش انرژی در اختیار کشورهای دیگر می‎گذارد. در این کشورها، بخصوص آن دسته که عضو آژانس بین‎المللی انرژی هستند، صنایع انرژی در دهه گذشته از مداخله کامل دولت فاصله گرفته و به سمت اتکاء بیشتر به نیروی بازار رفته تا از این طریق به هدفهای سیاست انرژی دست یافته شود. طبیعت و میزان مداخله دولت و شکل نهادینه بخش انرژی از کشوری تا کشور دیگر متفاوت است. مداخله دولت در کشورهای عضو آژانس بین‎المللی انرژی شکلهایی مختلف دارد که از آن جمله می‎توان به مداخله به دلیل (1) تأثیرگذاری برکل اقتصاد (2) حساس بودن صنایع انرژی (3) سیاستهای کلی کشور در پیوند با سیاست خارجی (4) حمایت در تأمین انرژی (5) حفظ محیط زیست اشاره کرد. مداخله دولتها در مقوله  انرژی می‎تواند به شکل منطقه‎ای، ملی یا ناحیه‎ای باشد.

واژه‎های کلیدی: سیاستگذاری، آزادسازی، خصوصی‎سازی، نیروی بازار

مقدمه

بخش انرژی و اهمیت آن در کل اقتصاد به شکل سنتی سبب شده تا دولتها به شکلی گسترده درگیر آن باشند. طبیعت و گستردگی این شمولیت در آخرین دهة قرن بیستم تغییراتی بنیادی در جهان کرد و هنوز این روند در حالت تکاملی در زمینه‎های مهم سیاست‎گذاری تداوم دارد. هنگامی که کشورهای غیرعضوOECD به خصوص در شرق اروپا در جستجوی تعاریفی مجدد از نقش خود در اقتصاد در حال گذارشان هستند، تجربه کشورهای OECD درسهایی گرانبها را ـ از پیروزی یا شکست ـ در اختیار می‎گذارد. منطق، چشم‎ا‎نداز و آثار این درگیری، فرآیند تغییر در سیاستها و روشهای مداخلة دولت از آن جمله است. صنایع انرژی در دهه گذشته تغییراتی بنیادی کرده از مداخله کامل دولت فاصله گرفته و به سمت اتکای بیشتر به نیروی بازار حرکت کرده‎اند تا به هدفهای پیش‎بینی شده در سیاستهای انرژی دست یافته شود. البته باید گفت که میزان آزادسازی بستگی به شرایط ویژه هر کشور دارد. مداخله دولت در بخش انرژی به شکلهای مختلف از جمله حالات زیر است:

·        مداخله به خاطر تأثیرگذاری بر کل اقتصاد (قوانین تجارت و مالیاتها)

·        مداخله به دلیل وجود صنعتی خاص و ویژگی تولید و استفاده از انرژی (حساسیت صنعت و نیاز به ایمنی ویژه)

·        مداخله ویژه در مسئله انرژی به دلیل سیاستهای کلی کشور (تحریم تجارت انرژی با کشورهای خاص)

·        مداخله در بخش انرژی به دلیل سیاستهای بخش اقتصاد (محیط زیست، حمل و نقل)

·        مداخله به خاطر سیاست و نیازهای تأمین انرژی

مداخله دولت در بخش انرژی می‎تواند به شکلی محلی، منطقه‎ای یا در سطح ملی یا نظیر اتحادیه اروپا باشد. میزان مداخله به ساختار حکومت ـ مرکزی یا فدرایتوـ نیز ارتباط پیدا می‎کند. البته در سطح محلی مداخله در حد سیاستگذاری نبوده بلکه در حد تنظیم روابط قانونی و عرضه به مصرف‎کنندگان خود قرار می‎گیرد.

مشخصه‎های اصلی مداخله دولت

            تمام کشورهای عضو آژانس بین‎المللی انرژی دارای اقتصاد بازارند. این دولتها تشخیص داده‎اند که الگو و سطح تولید و استفاده انرژی را نیروهای بازار تعیین می‎کند. دلیل دلمشغولی این دولتها را می‎توان در مواردی چون اهمیت عرضه مطمئن انرژی با قیمتهای منطقی، ”نیاز به اتکاء به منابع ملی و بومی“، ”اهمیت اجتماعی و منطقه توسعه بخش انرژی“، ”انرژی دفاع ملی“، ”انحصاری بودن صنایع انرژی“ و ”رعایت و ایفاء تعهدات بین‎المللی“ خلاصه کرد.

            چالش سیاستگذاران، یافتن تعادلی کامل بین اتکاء بازار آزاد و رقابت گرای انرژی (جایی که موجودیت سیاستها معنی پیدا می‎کند) و ایفاء عملیاتی کامل و مقرون به صرفه برای اطمینان از سلامت و ایمنی اقتصاد ملی است. این وظیفه‎ای حساس و دشوار، اما قابل دسترسی است.

            در دو دهه 1970 و 1980 کشورهای OECD توجه‎ای عمیق به مسئله انرژی پیدا کردند که ناشی از دو شوک نفتی یعنی 4/1973 و 80/1979 بود و آنها را به اندیشیدن دربارة ایمنی انرژی ـ کاهش وابستگی به نفت وارداتی و گریز از وضعیتی که در آن انرژی و تأمین آن مانع توسعه اقتصادی شود ـ وادار و ترغیب کرد. ایجاد ”آژانس بین‎المللی انرژی“ در سال 1974 به دنبال چنین ضرورتهایی بود. سیاست انرژی این کشورها در مسیری هدایت می‎شد که معمولاً دارای عناصری نظیر ”هدفهای تفصیلی برای بخش انرژی“، ”یارانه‎ها و سایر امتیازهای مالی“، ”کنترل قیمتها“، ”معاملات دولت با دولت (نفت)“، ”برداشتن موانع دیگر تجاری“ و ... بود. این سیاستهای مداخله‎گرانه، بازتابی از نیاز دولت به آگاهی از وضعیت و موقعیت انرژی و هم نشانه‎ای از دولت فعال و مداخله‎گر در اقتصاد بود.

            از اواسط دهه 1980 کاهشهایی عمده در میزان مداخله گسترده دولت در مسئله انرژی پدید آمد که نشانگر آرامشی جهانی در بازار نفت بود. به مرور تغییراتی کلی در جهت‎گیریهای دولت در سیاستگذاری اقتصاد انرژی پدید آمد زیرا [در بسیاری موارد] تنها تجربه‎هایی تلخ از مداخله دولت به جا مانده بود. در روند این تحولات کنترل قیمتها برداشته و یارانه‎ها کاهش داده شد و موانع مبادله انرژی به شکل بازرگانی برطرف شد. در بسیاری کشورها صنایع دولتی انرژی به بخش خصوصی واگذار گشت و این فرآیند ادامه دارد با وجود این در هیچ یک از کشورهای عضو آژانس بین‎المللی انرژی این روند آزادسازی هنوز به حدی نرسیده که دولت با انرژی مثل کالاهای معمولی دیگر رفتار کند و هنوز کنترلهایی باقی است. همچنین نشانه‎هایی وجود دارد که با افزایش نگرانیهای زیست محیطی مداخله دولت در امر انرژی شکلی دیگر یافته است. در مواردی نظیر انرژی هسته‎ای مداخله دولت به دلایل ایمنی و امنیتی بیشتر شده است. در صنایع شبکه‎ای مثل گاز، برق و گرمایش ناحیه‎ای علیرغم ماهیت انحصاریشان بخش خصوصی در شماری عملیات درگیر است.

            در کشورهایی که دارای صنایع بومی نفت و گاز هستند، مداخله دولت در بخش انرژی به خاطر کسب اطمینان از توسعه و حفظ منابع ملی است. در مواردی دولت در صنایع پایین دستی انرژی و در مواردی دیگر برای مصرف انرژی با بیشترین کارآیی و یا ترغیب به کارگیری فن‎آوریهای مقرون به صرفه تولید و مصرف نیز مداخله می‎کنند. به لحاظ میزان مداخله دولت در کشورهای عضو آژانس بین‎المللی انرژی، می‎توان آنها را به ترتیب زیر تقسیم‎بندی کرد:

            گروه الف: کشورهایی که دولت و صنایع تحت مالکیت آن جایگاه مسلط را در بخش انرژی دارند یعنی اتریش، فرانسه، یونان، ایرلند، ایتالیا، نروژ، پرتغال، اسپانیا و ترکیه.

            گروه ب : کشورهایی که دو بخش عمومی و خصوصی اقتصاد بر تأسیسات عمده انرژی مالکیت مشترک داشته یا متفقاً سیاستگذاری می‎کند و دولت راهبردهایی عمومی انرژی خود را از این طریق جاری و ساری می‎کند یعنی استرالیا، بلژیک، کانادا، دانمارک، فنلاند، ژاپن، هلند، سوئد.

            گروه پ: کشورهایی که صنایع انرژی عمدتاً در دست بخش خصوصی است و دولت تنها نظارت و کنترل‎های قانونی بر آن دارد یعنی آلمان، سوئیس، انگلستان و ایالات متحده آمریکا.

            این تقسیم‎بندی‎ها غائی و نهائی نیست اما به هر شکل دولتهای عضو IEA بنا به ساختار سیاسی و اقتصادی خود دارای ابزار گوناگون برای اثرگذاری، پیاده‎سازی سیاستها و راهبرهای انرژی ـ یعنی موارد نظیر مالیات، امتیازهای مالی، وام، اعتبار، مداخله در قیمت‎گذاری، فشار و ترغیبها در زمینه مصرف و مدیریت مصرف ـ هستند. ساختار بخش انرژی (تنوع و کثرت منابع انرژی اولیه)، اندیشه‎های سیاسی، نیاز زمانه، هدفها و سیاستهای انرژی هر کشور را تعیین می‎کند. در تمام کشورهای عضو IEA مسئولیت فرمول‎بندی سیاستهای انرژی با دولت است. در بیشتر کشورها این مسئولیت بر عهده وزیر وزارتخانه‎ای گذاشته شده که وظیفه‎ای گسترده برای سیاستهای صنعتی و اقتصادی انرژی دارد. در بعضی کشورها (نظیر نیوزیلند، پرتغال، اسپانیا) انرژی دارای وزیری ارشد است. در مواردی وزارت خارجه این مسئولیت را نیز بر عهده دارد و در کشورهای دیگر مدیران رده بالای وزارتخانه بر امر انرژی نظارت می‎کنند. هفده کشور عضو IEA وزارت مستقل انرژی دارند. در کانادا و ترکیه این وزارتخانه‎ها مسئولیتی گسترده در زمینه منابع طبیعی دارند، اما در ترکیه سازمان دولتی برنامه، که مستقیماً زیر نظر نخست وزیر فعالیت می‎کند، تصمیم‎های کلیدی مربوط به انرژی را می‎گیرد. این قبیل تشکیلات معمولاً در پاسخ به نیاز کنترل، بهره‎برداری وتوسعه منابع بومی نفت، گاز و یا در واکنش به بحرانی نظیر دهه 1970 ایجاد می‎شوند. در هر صورت وزارت جداگانه انرژی نیوزیلند در سال 1990 و انگلستان در 1992 منحل شدند. در مواردی طبیعتاً [با وجود تشکیلات جداگانه سیاست‎گذار انرژی] وزارتخانه‎ها و سازمانهای دیگر دولت مشغول هستند که از آن میان می‎توان از وزارتخانه‎های مالیه، امور خارجه، علم و فن‎آوری نام برد. آژانس‎ها و سازمانهایی که به سیاست‎گذاری محیط زیست می‎پردازند نیز به مسایل انرژی، سیاستهای آن و بخصوص استفاده مؤثر و سالم از آن علاقمنداند و در مواردی که نقشی [مهم] در دولت دارند به عنوان هماهنگ کننده سیاستهای انرژی فعالیت می‎کنند.

            در تمام موارد کشورهای عضو IEA آن دسته از فعالیتهای انرژی که ماهیت بازرگانی دارد، معمولاً واگذار شرکتهای دولتی یا بنگاههای عمومی به عنوان بازوی دولت می‎شوند. در این میان نیوزیلند استثناست. تا سال 1987 وزارت انرژی اداره صنایع زغال‎سنگ و برق را بر عهده داشت. در این سال بازرگانی مستقیم عملیات به بنگاههای دولتی واگذار شد. در کشورهای اسکاندیناوی دولتهای مرکزی کوچک‎اند و بیشتر مسئولیت پیاده‎سازی برنامه‎های انرژی واگذار سازمانهای غیردولتی شده است. برخی موارد پیاده‎سازی نیز توسط دولت مرکزی انجام می‎شود که از جمله می‎توان به برنامه‎های پژوهش و توسعه، تنظیم برنامه‎های مصرف بهینه انرژی و تنظیم مقررات صنایع برق و گاز اشاره کرد. در تمام کشورهای عضو IEA مجالس قانونگذاری نقش عمده در سیاست‎گذاری انرژی مشخص است.

صنایع شبکه‎ای و الگوهای سازمانی

            گاز، برق و گرمایش منطقه‎ای در شماری کشورها وضعیت انحصاری دارند و درک رابطه آنها با شرکتهای فرعی این صنایع مهم است. این انحصارات را لزوماً نمی‎توان طبیعی تلقی کرد. تولید برق به شکل سنتی وضعیتی انحصاری داشته که دلیل و منطقی برای آن در دسترس نیست. از سوی دیگر ایجاد شبکه‎های مضاعف و دوگانه اصلی انتقال برق و گاز به لحاظ اقتصادی مقرون به صرفه نیست. توزیع محلی معمولاً در دست مؤسسه‎های دارای مجوز است که در منطقه فعالیت خود موقعیت انحصاری دارند اما در مقابل نسبت به جامعه تحت پوشش معتقدند و به شماری قوانین دولتی تن در داده‎اند. دولتها در سطح ملی، منطقه‎ای و محلی خود را پایبند حمایت از حقوق مصرف‎کننده می‎دانند و همچنین به دلیل وضعیت کلیدی صنایع برق و گاز در سیاستهای انرژی و بخصوص محیط زیست نگاهی ویژه به آن دارند.

            میزان دخالت دولت در زمینه انرژی را در نخستین گام باید از الگوهای مالکیت [این صنایع] در هر کشور دریافت. از منظر تاریخی باید گفت در ایالات متحده این کار در چارچوبی قانونی و در اروپا در چارچوبی که کمتر شکل سیاسی دارد، صورت می‎پذیرد. در دهه‎های اخیر در کشورهای استرالیا، هلند، نیوزیلند، نروژ، پرتغال، اسپانیا، سوئد، انگلستان وایالات متحده اداره صنعت برق با دگرگونیهای مهمی روبرو شده است. در شماری از این کشورها صنعت گاز نیز در معرض چنین تحولاتی بوده است. کمیسیون اروپا در جهت شکل‎دهی و گسترش بازار برق و بازار گاز در پهنه و قلمرو اتحادیه اروپا فعالیت می‎کند. در هر صورت به لحاظ شکل اداره این دو صنعت در کشورهای عضو IEA می‎توان پنج طبقه را تشخیص داد:

1ـ سیستم‎های ملی یکپارچه که در آن شرکتی واحد ـ و معمولاً دولتی ـ مسئول تمامی جنبه‎های صنعت است.

2ـ سیستم‎های بیشتر غیرمتمرکز که در آن شرکتهای دولتی، کنترل بخشهای کلیدی عملیات بخصوص در بخش انتقال را در دست دارند.

3ـ شرکتهای عام‎المنفعه و یکپارچه منطقه‎ای و یا شرکتهایی متعلق به دولت محلی یا بخش خصوصی

4ـ آرایشی مشارکتی که در آن شرکتهایی وابسته به بخش دولتی یا مستقیماً تحت کنترل دولت فعال هستند و دولت از طریق تملک بخشی از سهام یا انتصاب مدیران و یا توافق بر مشارکت در طرحهای راهبردی (استراتژیک) به مداخله می‎پردازند.

5ـ سیستم‎های غیرمتمرکز از طریق شرکتهایی که در تملک سرمایه‎گذارن بخش خصوصی و یا شهرداریهاست. روشهای قانونمندی این فعالیتها در کشورهای مختلف شکلی متفاوت دارد و هم از شکل مالکیت این صنایع ـ یعنی دولتی یا خصوصی ـ با توجه به شکلهای پیش گفته و مدیران مشارکت در تأمین منابع مالی آنهاست.

پیشرفتهای جدید

            در دهه اخیر گرایش زیادی برای عبور از مفهوم سنتی مؤسسه‎های یکپارچه عام‎المنفعه (فعال در تمامی بخشهای تولید، انتقال و توزیع) و رقابت‎گراتر کردن این صنایع به وجود آمده است، جدا کردن این سه وظیفه یا به صورت ایجاد بنگاههای مجزا و یا واحدهای امور مالی و حسابداری مجزا ـ به عنوان بازوی شرکت مادر ـ و یا اعطاء حق دسترسی شخص ثالت بوده است. شکل اخیر بنا به تعریف جامعه اروپا، رژیمی است که در آن شرکت واجد شرایط بنا به تعهد خود نسبت به مشتریان از سیستم‎های انتقال و توزیع استفاده می‎کند. چنین شیوه‎ای در انگلستان و آمریکا از شکل معمول فراتر رفته شرکتهای تولید برق نیز برای عرضه برق به شرکتهای توزیع منطقه‎ای با هم به رقابت می‎پردازند و در    ضمن امکان عرضه مستقیم تولید خود را به مصرف کنندگان عمده  دارند.

            در کل دشوار است که بتوان نتیجه‎گیری کلی مبتنی بر الگوهای مختلف را ارائه کرد. مؤثر بودن دخالت دولت به انسجام و مهارتهای آن بستگی دارد. مواردی بوده که در آن دخالت دولت در برنامه‎های سرمایه‎گذاری یا معرفی فن‎آوریهای جدید تولید برق موفق بوده است. در ایالات متحده در دو دهه اخیر وضع به گونه‎ای دیگر بوده و عمده‎ترین نقش دولت ایجاد نهادهای تنظیم و کنترل روابط قانونی بوده است. در هر صورت روندهای کنونی به سمت کاهش مداخله دولت، ترغیب رقابت، کاهش موانع حضور بخش خصوصی در بخشهای سه گانه تولید، انتقال و توزیع است. اما به نظر می‎رسد دولتها باید در زمینه استفاده از انرژی‎های تجدیدپذیر و هسته‎ای نقش اساسی داشته باشند. گذشته از این باید گفت که به رغم این تحولات، علاقه دولتها به بخش انرژی تداوم یافته و ملاحظات زیست محیطی افزایش خواهد یافت و احتمالاً بر مواردی کلیدی متمرکز و منجر به ارائه چارچوبهایی خواهد شد. این چارچوبها به نوبه خود بر سطح تولید و مصرف توسط عاملان آن اثر خواهد گذاشت. در جمع‎بندی موارد دخالت و فعالیت دولتها در زمینه انرژی را به این شکل می‎توان خلاصه کرد.

1ـ کنترل منابع ملی به ویژه نفت و گاز.

2ـ ایجاد نهادهای تنظیم و کنترل روابط قانونی در صنایع شبکه‎ای (برق و گاز) برای مقابله با انحصارات از یک سو و ترویج رقابت از سوی دیگر.

3ـ بهره‎گیری از ابزار و کارهای مالیاتی و قیمت برای اعمال سیاستهای مرتبط به محیط زیست و انرژی.

4ـ کنترل شدید بر انرژی هسته‎ای.

5ـ ترویج تفکر کارایی استفاده از انرژی و همچنین استفاده از فن‎آوریهای کارآمد جدید تولید و مصرف.

6ـ تضمین چارچوبی رشد یابنده برای حفظ محیط زیست.

7ـ اقدامهای اضطراری و واکنشی در موارد بروز بحران.

            تأکید گذاشتن بر تجربه‎های خاص ممکن نیست و چه بسیار اقدامی که در جایی نتیجه‎ای مثبت داشته در جای دیگر با شکست روبرو شده است. باید روشهایی یافته و پیاده شود که متناسب با شرایط و ویژگیهای هر کشور باشد و در ضمن باز دارند، مداخله دولت در جزئیات و ترویج‎کننده راههای ابتکار تولید و مصرف توأم با کارایی و بهره‎وری باشد. نگرش رویکردی عمل‎گرا و برنامه‎ریزی پذیر در دهه گذشته از سوی دولتهای بسیاری از پی گرفته شده و قابلیتهای خود را نشان داده است.

سیاستهای انرژی در کشورهای عضو آژانس بین‎المللی انرژی

            مسایل انرژی‎های سوختی امروز، آزادسازی اقتصادی و اصلاحات ساختاری بخش انرژی شامل بیرون‎گذاری دولت از صحنه به عنوان بازیگر عمده همچنان ادامه دارد و بر روش و جوهره سیاست‎گذاری انرژی کشورهای عضو آژانس بین‎المللی انرژی(IEA)  تأثیر گذاشته است. این تکامل دارای جنبه‎های بسیاری است که عمدتاً ”اصلاحات سامان بخشانه“ خوانده می‎شوند که شامل نوبسازمانــدهی صنعــتی، بــازرگانی و شــرکت‎گرایی، شکســت انحصــارات، تــرویج رقابت، گره‎گشایی‎های قانونی، دستیابی آزاد به شبکه‎ها و مقررات زدایی قیمتها، خصوصی شدن نهادهای دولتی انرژی است. نوسازماندهی و بازسازی تشکیلاتی صنعت برق از مهمترین مباحث سیاستهای امروز انرژی است. تجربه کشورهایی که این فرآیند، را طی کرده و می‎کنند، معنی و مفهوم و مزایای آزادسازی و مقررات زدایی از طریق تازه واردان آهن به بازار، رقابت بیشتر، هزینه‎های کمتر و امکان عرضه و انتخاب گسترده‎تر مصرف‎کنندگان و امثال آن می‎تواند مورد الهام قرار گیرد. کلید حل مسایل گفته شده خلق ساختار درست صنعت و تعریف چارچوبهای سامان بخشی آن، تضمین انرژی و حفظ محیط زیست است و می‎تواند منجر به ایجاد بازار جهانی مبادله شود.

مقررات زدایی بخش برق: مرزهای نو

            در سالهای اخیر صنعت عرضه برق در کشورهای عضو IEA دچار دگرگونیهای عظیم از وجه ساختاری شده است. این دگرگونیها در زمینه مقررات زدایی و مالکیت و حرکتی از مفهوم سازمانهای یکپارچه برق ـ تولید، انتقال و توزیع ـ و رفتن به سمت رقابت بیشتر در تولید و عرضه (و در واقع بازرگانی خدمات برق) رخ داده و ادامه دارد.

            نیروی محرکه تحولات یاد شده، آگاهی از این نکته است که تولید برق، انحصاری طبیعی نیست و بدین ترتیب تغییرات ساختاری در تولید، انتقال و توزیع تشدید شده است. نشانه‎های اولیه گویای آن است که بازار رقابتی با مقررات مؤثر کارآمد بوده و می‎تواند سبب پدیدآمدن ظرفیتهای جدید با هزینه‎ای کمتر شود. آزادسازی برق و گاز نزدیک به یک دهه است که در اتحادیه اروپا مورد بحث قرار دارد. در سال 1992 کمیسیون اروپا بحث بازار داخلی برق [در چارچوب جامعه اروپا و کشورهای عضو] را مطرح کرد که بارزترین نکته‎های آن عدم تبعیض در مورد ساخت و انتقال، آزادسازی مدیریت و دسترسی شخص ثالث بود.

مقررات زدایی و محیط زیست

            حرکتهایی که در جهت مقررات‎زدایی بخش برق انجام گرفت سبب افزایش نگرانی در مورد پیامدهای زیست محیطی آن شد. این مسئله در بررسی اخیر IEA مورد توجه قرار گرفته زیرا احتمال می‎رفت با توجه به بازرگانی انرژی برق بین مرزها و افزایش رقابت، امکان بروز آثار غیرمطلوب زیست محیطی بیشتر ‎شود. در نهایت بررسی آژانس بین‎المللی انرژی نتیجه گرفت که رقابت ـ چه در بازارهای بزرگ یا منطقه‎ای ـ می‎تواند در بردارنده آثاری سودمند برای محیط زیست باشد. این رقابت به معنای هزینه کمتر نیز هست. استفاده بیشتر از گازطبیعی به عنوان سوخت اولیه و ورودی نیروگاهها می‎تواند آثار مثبت زیست محیطی داشته و باعث کاهش انتشار گازهای آلاینده NO_x| CO₂| SO₂ شود. ساختن تأسیسات بزرگ برق آبی به لحاظ زیست محیطی با چالش روبروست و از سوی دیگر توان کشورهای عضو IEA ـ غیر از نروژ و کانادا ـ در ساختن تأسیسات جدید برق آبی بالنسبه محدود است. در اینجا به بررسی وضعیت برق کشورهای عضو آژانس بین‎المللی انرژی می‎پردازیم:

کانادا

            داراییهای کانادا و منابع و ظرفیتهای بالقوه انرژی آن با وجود نفت، گاز، زغال‎سنگ، اورانیوم، زیست توده (بیوماس) و برق آبی بالاست. این کشور به لحاظ منابع انرژی خودکفاست و زغال‎سنگ، نفت، گاز و برق به ایالات متحده صادر می‎کند. کانادا کشوری فدرال است و به موجب قانون اساسی آن، ایالتها خود مالک منابعشان هستند و توسعه آن را خود قانونمند می‎کنند، اما مسئولیت کل سیاست اقتصادی، بازرگانی بین ایالتی، توزیع منطقه‎ای و بازرگانی بین‎المللی با دولت فدرال است. مسئولیت سیاست‎گذاری انرژی با وزارت انرژی، معادن و منابع است. شورای ملی انرژی نهاد مستقل سامان بخشی است که مستقیماً به وزیر انرژی، معادن و منابع گزارش ارائه می‎دهد و تنظیم کننده نظام صادرات و واردات انرژی در سطح بین‎المللی و بین ایالتی و روابط قانونی مربوط به استفاده از شبکه‎هاست.

فرانسه

            فرانسه متکی به واردات 90 درصد از هیدروکربورهای مورد نیاز خود است اما به دلیل سیاست پایدار و پویایی انرژی، در کل از وضعیت مناسبی بهره‎مند بوده است. این سیاست در جهت کاهش وابستگی به منابع انرژی وارداتی طراحی شده است. برق هسته‎ای عمده‎ترین منبع برق این کشور است و به این لحاظ پس از ایالات متحده در جایگاه دوم جهان قرار دارد.

            فرانسه دولتی یکپارچه اما با سیاست عدم تمرکز است و واگذاری اختیارات به مناطق را دنبال می‎کند. مسئولیت سیاست‎گذاری انرژی با مجمع عمومی انرژی و مواد خام وزارت صنعت است. بخش انرژی در تسلط دولت و صنایع دولتی ـ از جمله EDF (الکتریسیته دوفرانس)، ”کربن فرانسه“ و CEA (کمیساری انرژی هسته‎ای) است. EDF و CDF به موجب قانون 8 آوریل 1990 ملی شدند. مهمترین هدفهای سیاست انرژی فرانسه عبارتند از:

·        مؤسسه تولیدات بومی بخصوص انرژی هسته‎ای تحت شرایط [مناسب] اقتصادی.

·        گسترش انواع انرژی مورد استفاده با نگاهی به کاهش واردات.

·        توجه گسترده‎تر به محیط زیست.

·        ترویج کارایی و جایگزینی انرژی.

·        بنیادگذاری بازار متحد انرژی اروپا.

·        همکاری بین‎المللی به خصوص با کشورهای شرق اروپا.

EDF سازمانی یکپارچه (تولید، توزیع و انتقال) است. انحصار انتقال و صادرات و واردات برق را دارد، 90 درصد تولید برق و 95 درصد توزیع برق با آن است. به دنبال قانون سال 1992 که آزادسازی عملیات نفت بود، نیاز به بازاندیشی در مورد سیاستهای اصلاحات ساز و کارها در زمینه کنترل دولت و سامان بخشی عرضه انرژی و تلاشهایی جدیدتر برای افزایش کارایی مطرح شد و برخی موارد به عمل تبدیل گشت. یک نیاز عمده بازسازی بخش برق فرانسه،  لزوم سازگاری آن با مقررات انرژی اتحادیه اروپاست. دولت فرانسه پذیرفته است که وضعیت انحصاری واردات، صادرات و انتقال EDF از نگاه بلوغ صنعتی و نیاز به ترویج کارایی بیشتر نمی‎تواند پذیرفته باشد. به هر شکل فرانسه در زمینه آزادسازی بازار برق به اتحادیه اروپا متعهد است. با توجه به پیشرفت سیاستهای انرژی اروپا، نامطمئنی‎هایی در زمینه هدفهای سیاست‎گذاری و مقاصد فرانسوی‎ها بروز کرد و بیان آشکار راهبرد و ترسیم چارچوبی شفاف برای تمام عاملان این بازار را ضروری جلوه می‎دهد. به هر شکل به رغم وجود تمرکز در سیاست‎گذاریها، دولت فرانسه آمادگی خود را برای شفاف‎تر شدن و گشودگی بیشتر بازار انرژی، طرح ایجاد مؤسسه‎ای مستقل برای سامان‎بخشی صنعت برق اعلام داشته است.

هلند

            اقتصاد انرژی هلند تحت تأثیر گاز است که بیش از نصف نیاز انرژی آن را تأمین می‎کند و این بالاترین نسبت در دنیاست. هلند یکی از سه صادرکننده عمده گاز به کشورهای اروپایی عضو OECD است. در زمینه انرژی‎های تجدیدپذیر بخصوص انرژی برق حاصل از توربین‏های بادی تولید مشترک برق و گرمایش، هلند جایگاهی ویژه دارد. هلند دارای ساختار سیاسی غیرمتمرکز است اما مسئولیت هماهنگی سیاستهای انرژی با دولت ملی است، بخشی از مسئولیت انرژی با وزارت امور اقتصادی بوده اما مورد مربوط به استقرار تأسیسات انرژی در دست شهرداریهاست. در زمینه صنایع شبکه‎ای (برق، گازطبیعی، گرمایش ناحیه‎ای) مالکیت مختلط است و شرکتها و صنایع به اتحادیه‎هایی وابسته‎اند که فعالیتهایشان را هماهنگ کرده و زمینه برنامه‎ریزی‎های بلندمدت را فراهم می‎آورد.

            برق هلند متشکل از چهار شرکت تولید منطقه‎ای و 36 شرکت توزیع است که تماماً متعلق به نهادهای استانی و شهرداریها هستند. در واقع قدرت دولت در توان نفوذ آنها بر عاملان کلیدی و اصلی و آمادگیشان برای توافق با راهبردهای کلی دولت نهفته است. این رویکرد در فرمول‎بندی سیاست انرژی مزیتهای عمده‎ای داشته و سبب می‎شود که دولت بتواند مسبب ایجاد و ترویج سیستم‎های عرضه انعطاف‎پذیر و ایمن و همچنین کاهش سهم نفت (چه به عنوان انرژی اولیه و یا نهایی) شود.

پرتغال

            این کشور 15ـ10 درصد منابع اولیه انرژی مورد نیاز خود را داشته و بیشترین سهم در این میان مربوط به برق آبی است (که خود متکی بر ریزش باران است)، زغال و منابع تجدیدپذیر در این میان سهم اندکی دارند. پرتغال به لحاظ ساختار حکومتی یکپارچه بوده و سیاستهای انرژی را عمدتاً دولت مرکزی طراحی و پیاده می‎کند. مسئولیت اصلی با وزارت صنعت و انرژی است اما ”وزارت محیط زیست“ که در سال 1990 تأسیس شد نیز در این مسئولیت سهیم گشته است.

            تا سالهای اخیر بازار انرژی به شدت از سوی دولت کنترل می‎شد و انحصارات دولتی وجود داشت، اما در حال حاضر این کشور به سوی بازار باز انرژی حرکت می‎کند تا بتواند تعهدات خود را در مقابل جامعه اروپا به تحقق رسانیده و محدودیتهای سابق در مورد شرکتهای خصوصی‌ـ و همچنین شرکتهای ملی شده در سال 1994ـ را برطرف کند. هدفهای اصلی سیاستهای انرژی پرتغال عبارتند از:

·        ترغیب استفاده کارآمد و کارساز از انرژی

·        گسترش نوع و منابع عرضه انرژی

·        ترغیب به استفاده از منابع بومی در شرایط رقابتی

·        ترویج مدیریت کارساز انرژی

·        به حداقل رساندن آثار منفی استفاده از انرژی بر روی محیط زیست

دولت در جستجوی راههایی است که بر مبنای آن درهای بازار انرژی را به روی رقابت و سرمایه‎های خصوصی باز کند. تدوین یک سیاست ملی انرژی (NEP) و سناریوهای مختلف واگذاری امتیازات و مسئولیتها به بنگاههای اقتصادی (و ارزیابی پیامدهای آن) در دستور کار قرار دارد. شرکت برق پرتغال EDP دولتی است و در حال حاضر مسئولیت تولید، انتقال و توزیع برق در سراسر این کشور را بر عهده دارد.

اسپانیا

            این کشور دو سوم انرژی اولیه مورد نیاز خود از جمله نفت را دارد اما مهمترین منبع انرژی بومی آن انرژی هسته‎ای و زغال است و البته گاز، نفت و برق آبی سهم اندکی دارند.

            اسپانیا حکومتی غیرمتمرکز شامل 16 ایالت است که هر کدام پارلمان محلی دارند، اما دولت مرکزی حق انحصاری قانونگذاری در مورد معاون و انرژی را برای خود محفوظ نگه داشته است. نواحی و ایالات خودگردان هر کدام مسئول تولید و توزیع انرژی مورد نیاز خود هستند. گرچه بسیاری از تأسیسات بخش انرژی خصوصی است اما شرکتها و آژانس‎های دولتی نیز وجود دارند که به رغم کاهش نفوذ دولت در سالهای اخیر، همچنان نقش مهمی در انتقال برق، نفت و گاز ایفاء می‎کنند. سیاست انرژی را وزارت صنعت، تجارت و گردشگری هدایت می‎کند. هدفهای عمده این سیاستها و طرحها عبارتند از:

·        تأمین و عرضه مطمئن انرژی در بهترین شرایط، کیفیت، کمیت و قیمت

·        بهبود رقابت در بخش انرژی

·        افزایش کارایی انرژی توأم با رعایت ملاحظات زیست محیطی

اسپانیا در حال حاضر درصدد آزادسازی کنترل‎های سختی است که بیش از 60 سال تداوم داشته و همچنین در مراحل پایانی گذار از روند تصمیم‎گیری متمرکز به غیرمتمرکز و مبتنی بر پاداش و امتیاز و همچنین از مالکیت دولتی به خصوصی و بالاخره از انحصار به رقابت است.

سوئد

            میزان استفاده این کشور از انرژی‎های اولیه برحسب واحدها و شاخصهای محصول ناخالص ملی وسرانه بالاتر از میانگین کشورهای OECD است. منابع بومی انرژی شامل برق آبی، هسته‎ای و همچنین سوختهای جامد است. سوئد تمام نیازهای زغال‎سنگ، نفت و گاز خود را وارد می‎کند. به دنبال بحران فنی سال 1973 دولت سوئد چرخشی در سیاستهای خود ایجاد کرد که به نفع برق و عمدتاً برق هسته‎ای بود. اینک سهم برق هسته‎ای به 50 درصد می‎رسد (سهم برق آبی و هسته‎ای در کل 95 درصد تولید این کشور است).

            سوئد به لحاظ ساختار سیاسی کشوری یکپارچه است اما دارای مؤسسه‎های محلی فعال است. طراحی و پیشبرد سیاستهای انرژی با دولت مرکزی است که براساس توافق با تمامی دست‎اندرکاران صنایع انرژی حاصل می‎شود. به هر شکل سیاستهای عمده انرژی را پارلمان تصویب می‎کند و مسئولیت اصلی با وزارت صنعت و بازرگانی است. با وجود این وزیران دیگراز جمله محیط زیست در این زمینه فعال‎اند. NUTEK مجمع ملی توسعه صنعتی و فنی از سال 1991 تشکیل شد که در واقع جایگزینی بر ادارة پیشین انرژی بود. بخش انرژی سوئد دارای آرایشی متشکل از دولت مرکزی و حکومتهای محلی همراه با بنگاههای اقتصادی دولتی و خصوصی است، این تقسیم‎بندی امکان نفوذ دولت را فراهم می‎کند.

نتیجه‎گیری

            بخش انرژی در تمام جهان امروز در حال گذار از شرایطی پر چالش است. صنعت برق نیز که برای اقتصاد نوین ضروری‎ترین به نظر می‎رسد، در بسیاری از نقاط جهان دستخوش تغییراتی بنیادی است. گشایش روزافزون بازارهای برق، شکست انحصارات و فاصله‎گیری از ساختارهای عمودی یکپارچه قدیمی یعنی تولید، انتقال و توزیع در یک مجموعه و گسترش رقابت به نفع مصرف‎کنندگان و افزایش حق انتخاب عرضه کننده برق از سوی مشتری ... همه وهمه در جهت این تفکر هستند که دیگر باید اندیشة ”سازمان هرچه بزرگتر باشد، بهتر کار می‎کند“ را به بایگانی و حافظه تاریخ سپرد و تفکر ”هرچه هوشمندتر و کارآمدتر، بهتر“ را رواج داد.

            منابع اولیه تولید برق در جهان امروز و فردا متنوع‎تر و گسترده‎تر شده و منابع تجدیدپذیر و پایان‎ناپذیر در کنار منابع سوخت فسیلی سنتی جای خود را باز می‎کنند. این تنوع نوعی تمرکز در سیاست‎گذاری را ایجاب می‎کند یعنی وجود سازمانهای متعدد سیاستگذار هرکدام در زمینه یک منبع انرژی خاص باعث کاهش بهره‎وری و کارآمدی و افزایش خسارات، تلفات و واپس ماندن از روند جهانی حرکت صنایع انرژی می‎شود. بسیاری از ادغامهایی که امروزه در صنعت جهانی شدة برق صورت می‎گیرد در جهت استفاده از آثار هم‎افزایی (Synergy Effect) در زمینه‎های مدیریتی، تکنولوژی و بازار است.

            در تعیین ساختار و مدیریت انرژی در هر کشور، وجود یا دسترسی به منابع اولیه تولید برق عنصری تعیین کننده است. در جهان امروز برق، همگرایی صنایع گازطبیعی و برق به واقعیت تبدیل شده است. به نظر می‎رسد قرارگیری مجموعه آب و برق ایران تحت یک مدیریت ناشی از  تقلید از مدل امریکایی و در زمانی است که سد دز توسط شرکت ”تنسی والی“ ساخته می‎شد که با توجه به ظرفیت بالفعل و بالقوه برق آبی در بهترین شرایط ادامه این ساختار در وضعیت فعلی و با توجه به تحولات جهانی در این زمینه چندان منطقی نمی‎نماید.

            طبیعی است که تفکیک ناگهانی وظایف و انتقال آن به مجموعه‎ای به نام وزارت انرژی که به تفصیل تعریف نشده باشد، نتیجه‎ای جز سردرگمی و آشفتگی نخواهد داشت. ایجاد یک شورای سیاست‎گذاری انرژی در مرحله اول و همچنین یک نهاد مستقل تنظیم روابط قانونی سازمانها و نهادهای مسئول تولید، تأمین و عرضه انرژی می‎تواند پیش درآمدی مناسب برای یک سازمان سیاست‎گذار و کنترل‎کننده تولید و تأمین انرژی باشد.

مراجع

1-    Energy Policies Of IEA Countries 1996 Review International Energy Agency.

2-    The Role Of IEA Governments in Energy: A Survey 1992 International Energy Agency.

3ـ دوره سال 1999 هفته نامه MEED، ماهنامه PEI و دوماهانه Global Energy.